Che cos'è il diritto all'autodeterminazione dei popoli

Il diritto all'autodeterminazione dei popoli è il principio per cui una comunità umana può decidere liberamente come vuole essere governata. Detta così sembra una frase quasi ovvia. In realtà dietro quelle poche parole si nasconde uno dei nodi più discussi del diritto internazionale: chi è un "popolo", chi decide, con quali procedure e fino a che punto. È un principio che compare nei trattati più importanti del Novecento, nelle risoluzioni delle Nazioni Unite e nelle sentenze dei tribunali, e che allo stesso tempo resta oggetto di letture molto diverse. Vale la pena metterlo a fuoco con calma, senza slogan e senza scorciatoie.

Una definizione essenziale

Il nucleo del principio si può riassumere in una formula che ricorre, quasi identica, nei documenti internazionali del secondo dopoguerra: tutti i popoli hanno il diritto di determinare liberamente il proprio status politico e di perseguire liberamente il proprio sviluppo economico, sociale e culturale.

Sono poche righe, ma contengono tre elementi che conviene isolare.

• Il soggetto è il popolo, non lo Stato. È una differenza sostanziale. Il diritto internazionale nasce come diritto fra Stati, cioè fra apparati; qui invece il titolare è una comunità, che può coincidere con uno Stato ma anche no.
• La libertà riguarda il metodo prima ancora del risultato. Il principio non prescrive un esito obbligato: non dice che ogni popolo debba diventare uno Stato indipendente. Dice che la scelta sul proprio assetto politico deve essere libera, cioè non imposta dall'esterno né estorta con la forza.
• Non è solo una questione di bandiere. Accanto allo status politico compaiono lo sviluppo economico, sociale e culturale. La lingua che si parla, il modo in cui si organizzano scuola e lavoro, la gestione delle risorse di un territorio: tutto questo rientra nel perimetro.

Da dove nasce il principio

L'idea che un popolo debba poter disporre di sé è più antica della sua formalizzazione giuridica. Per tutto l'Ottocento le rivendicazioni nazionali europee si erano appoggiate al cosiddetto principio di nazionalità, secondo cui i confini politici dovevano corrispondere, per quanto possibile, alle comunità reali. Era però una tesi politica, non una norma: i confini continuavano a essere disegnati nelle cancellerie, spesso senza chiedere nulla agli abitanti.

La svolta arriva con la Prima guerra mondiale e con il dopoguerra, quando l'espressione "autodeterminazione" entra nel lessico diplomatico corrente. Applicata in modo assai selettivo, produce risultati contraddittori: alcune comunità ottengono uno Stato, altre si ritrovano minoranze dentro Stati nuovi. È soprattutto dopo il 1945, però, che il principio smette di essere un auspicio e comincia a diventare diritto positivo, prima nel contesto della decolonizzazione e poi, gradualmente, oltre di esso.

Dove è scritto, davvero

Chi si avvicina al tema per la prima volta immagina un'unica grande legge internazionale. Non è così: il principio è distribuito in più fonti, che si sono accumulate nel tempo e si commentano a vicenda.

• La Carta delle Nazioni Unite del 1945, che tra i fini dell'organizzazione indica lo sviluppo di relazioni amichevoli fra le nazioni fondate sul rispetto dell'uguaglianza dei diritti e dell'autodeterminazione dei popoli. Se vuoi il dettaglio dei passaggi e delle loro implicazioni, lo abbiamo ricostruito nell'articolo su che cosa dice davvero la Carta delle Nazioni Unite sull'autodeterminazione.
• La Dichiarazione sull'indipendenza dei paesi e dei popoli coloniali, adottata dall'Assemblea generale nel 1960, che lega il principio alla fine del dominio coloniale.
• I due Patti internazionali sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali, adottati nel 1966. Entrambi si aprono con lo stesso articolo dedicato all'autodeterminazione: non un dettaglio, ma un modo per dire che senza quel diritto gli altri restano fragili.
• La Dichiarazione sulle relazioni amichevoli fra gli Stati del 1970, che precisa come il principio vada conciliato con l'integrità territoriale degli Stati che rispettano l'uguaglianza dei diritti e che si dotano di governi rappresentativi dell'intera popolazione.
• L'Atto finale di Helsinki del 1975, che inserisce l'uguaglianza dei diritti e l'autodeterminazione dei popoli fra i principi guida delle relazioni in Europa.

Da questo insieme emerge una regola di sistema: l'autodeterminazione è riconosciuta come principio fondamentale, ma non è mai formulata come diritto automatico alla secessione.

Chi è un "popolo"?

È la domanda più scomoda, e nessun trattato la risolve con una definizione chiusa. La dottrina e la prassi internazionale lavorano di solito su due piani.

Da un lato ci sono gli elementi oggettivi: una lingua o una tradizione linguistica propria, una storia condivisa, un territorio di riferimento, istituzioni o consuetudini giuridiche riconoscibili, un patrimonio culturale distinto. Dall'altro c'è l'elemento soggettivo, che molti considerano decisivo: la coscienza di sé, cioè il fatto che quella comunità si percepisca come tale e voglia continuare a esistere come tale.

Nessuno dei due piani basta da solo. Un gruppo con caratteri distintivi ma privo di volontà collettiva non costituisce un popolo in senso politico; e una volontà politica senza radici storiche e culturali difficilmente regge alla prova del tempo. È esattamente il terreno su cui si muove la riflessione contemporanea su che cosa significa identità veneta oggi, dove memoria storica e scelta presente si intrecciano.

Due modi di esercitare lo stesso diritto

Il punto più frainteso è che autodeterminazione non sia sinonimo di indipendenza. Gli studiosi distinguono da tempo due dimensioni.

La dimensione interna riguarda il modo in cui un popolo partecipa al governo della propria comunità dentro lo Stato in cui si trova: rappresentanza effettiva, tutela della lingua, competenze reali su scuola, economia e territorio, possibilità di decidere sulle cose che lo riguardano. La dimensione esterna riguarda invece il rapporto con l'esterno: la possibilità di scegliere uno status internazionale diverso, fino all'indipendenza. Il diritto internazionale privilegia nettamente la prima e considera la seconda un'ipotesi circoscritta, legata a situazioni gravi e persistenti. Abbiamo dedicato a questa distinzione un approfondimento specifico su autodeterminazione interna ed esterna, perché è la chiave per leggere quasi tutti i casi concreti.

Limiti, malintesi e obiezioni ricorrenti

Tre equivoci tornano con regolarità in ogni discussione pubblica.

Primo: "è un diritto assoluto". Non lo è. Convive con altri principi, in particolare con l'integrità territoriale degli Stati e con il divieto dell'uso della forza. Nessuna interpretazione seria autorizza la violenza come strumento di autodeterminazione.

Secondo: "vale solo per le colonie". È vero che la stagione della decolonizzazione ne ha rappresentato l'applicazione più visibile, ma i Patti del 1966 parlano di "tutti i popoli", senza limitarsi a un contesto storico. Il dibattito, semmai, riguarda le condizioni e le procedure, non l'esistenza del principio.

Terzo: "basta dichiararsi". Qui entra in gioco il piano dell'effettività e del riconoscimento: uno status internazionale nuovo si consolida solo attraverso condizioni concrete e attraverso le relazioni con gli altri soggetti. La dichiarazione è un atto politico, non un punto di arrivo automatico.

Capito questo, il principio smette di essere una formula magica e diventa quello che è davvero: uno strumento di misura. Serve a valutare se una comunità viene ascoltata oppure no, se le sue istituzioni la rappresentano oppure la amministrano soltanto, se le decisioni che la riguardano vengono prese con lei o su di lei. Per chi vuole proseguire, il passo successivo è inquadrare l'autodeterminazione dentro il quadro più ampio dei diritti dei popoli nel diritto internazionale e, subito dopo, chiarire una volta per tutte le differenze fra autonomia, indipendenza e autodeterminazione: sono tre parole che nel linguaggio comune si sovrappongono, ma che sul piano giuridico indicano cose molto diverse.