Carta delle Nazioni Unite e autodeterminazione: cosa dice davvero

La Carta delle Nazioni Unite nomina l'autodeterminazione dei popoli già nel suo primo articolo, e questo basta a farne uno dei testi più citati, e più fraintesi, di tutto il dibattito sull'autogoverno. Di solito la discussione si ferma a una frase estratta dal contesto, brandita come prova definitiva a favore o contro. La realtà è più interessante e, alla fine, più utile: il documento del 1945 dice cose precise, le dice in punti diversi e con pesi diversi, e lascia volutamente aperte alcune questioni che il diritto internazionale ha poi provato a chiarire nei decenni successivi. Vale la pena leggerlo per quello che è.

Un trattato nato dalla guerra

La Carta fu firmata a San Francisco il 26 giugno 1945, quando la Seconda guerra mondiale non era ancora conclusa del tutto, ed entrò in vigore il 24 ottobre dello stesso anno. Non è una costituzione mondiale, anche se a volte viene descritta così. È un trattato internazionale, cioè un accordo fra Stati, che allo stesso tempo istituisce un'organizzazione e ne fissa le regole di funzionamento.

Questo doppio carattere spiega molte cose. Il preambolo si apre con parole solenni, "Noi, popoli delle Nazioni Unite", ma a firmare furono governi, e i governi difendono anche se stessi. Tenere a mente questa tensione è il modo migliore per leggere il testo senza illusioni e senza pregiudizi: la Carta parla dei popoli, ma è stata scritta dagli Stati.

Dove compare l'autodeterminazione

L'espressione ricorre in quattro punti del testo, e non sono affatto equivalenti.

• Articolo 1, paragrafo 2. Fra i fini dell'Organizzazione c'è quello di sviluppare relazioni amichevoli tra le nazioni fondate sul rispetto del principio dell'eguaglianza dei diritti e dell'autodeterminazione dei popoli. È la formulazione più nota, e sta fra gli scopi fondamentali, accanto al mantenimento della pace.
• Articolo 55. La stessa formula torna in apertura del capitolo dedicato alla cooperazione economica e sociale internazionale, come premessa di quelle condizioni di stabilità e benessere che rendono possibili rapporti pacifici fra le nazioni.
• Capitolo XI, articolo 73. Qui si parla dei territori non autonomi: gli Stati che li amministrano riconoscono che gli interessi degli abitanti vengono prima di tutto e si impegnano a svilupparne il governo autonomo, tenendo conto delle loro aspirazioni politiche.
• Capitolo XII, articolo 76. Nel sistema di amministrazione fiduciaria compare l'obiettivo del progressivo sviluppo delle popolazioni verso l'autogoverno o l'indipendenza.

La differenza conta. Nei primi due casi l'autodeterminazione è enunciata come principio generale, che orienta l'attività dell'Organizzazione nel suo insieme. Negli altri due diventa un impegno concreto, ma riferito a categorie di territori ben delimitate: quelli usciti dal colonialismo e quelli ereditati dai mandati della Società delle Nazioni. Nelle traduzioni italiane più datate l'espressione compare a volte resa come "autodecisione dei popoli": è la stessa cosa.

Principio o diritto? Una differenza che pesa

La Carta parla di principio, non di diritto. Nel 1945 l'autodeterminazione è un criterio che deve ispirare i rapporti tra le nazioni, non una posizione giuridica che un popolo possa far valere davanti a un'autorità. La scelta delle parole fu deliberata, e i giuristi ci hanno discusso sopra per decenni.

Il passaggio da principio a diritto arriva più tardi, nel 1966, con i due Patti internazionali: quello sui diritti civili e politici e quello sui diritti economici, sociali e culturali. Entrambi si aprono con lo stesso articolo 1, che riconosce a tutti i popoli il diritto di autodeterminazione e, in virtù di esso, la libertà di stabilire il proprio statuto politico e di perseguire il proprio sviluppo economico, sociale e culturale. I Patti sono entrati in vigore a metà degli anni Settanta e sono stati ratificati anche dall'Italia. Se vuoi vedere questo passaggio più da vicino, lo raccontiamo parlando di che cos'è il diritto all'autodeterminazione dei popoli.

I contrappesi stanno nello stesso documento

Chi cita l'articolo 1 e si ferma lì racconta metà della storia. Poche righe dopo, la Carta fissa i principi che ne limitano l'applicazione.

• L'articolo 2, paragrafo 1 fonda l'Organizzazione sull'eguaglianza sovrana di tutti i suoi membri.
• L'articolo 2, paragrafo 4 vieta la minaccia e l'uso della forza contro l'integrità territoriale o l'indipendenza politica di qualsiasi Stato.
• L'articolo 2, paragrafo 7 esclude che le Nazioni Unite intervengano in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato.

Ne esce un equilibrio instabile ma voluto: da una parte i popoli, dall'altra gli Stati già esistenti. Il diritto internazionale non ha mai sciolto del tutto questo nodo, e proprio per questo ha imparato a distinguere fra l'autodeterminazione che si esercita dentro uno Stato e quella che porta a separarsene. È una distinzione decisiva, che abbiamo spiegato con calma parlando di autodeterminazione interna ed esterna.

Che cosa è successo dopo il 1945

Il principio ha preso forma soprattutto attraverso l'Assemblea generale, negli anni della decolonizzazione. Tre documenti vengono ricordati più degli altri.

• La risoluzione 1514 del 1960, nota come Dichiarazione sulla concessione dell'indipendenza ai paesi e ai popoli coloniali, afferma che sottoporre un popolo a dominio straniero è contrario alla Carta.
• La risoluzione 1541, dello stesso anno, indica tre esiti possibili di un percorso di autodeterminazione: la nascita di uno Stato sovrano indipendente, la libera associazione con uno Stato indipendente, l'integrazione in uno Stato indipendente. La condizione è che la scelta sia libera e consapevole.
• La risoluzione 2625 del 1970, dedicata ai principi delle relazioni amichevoli, ribadisce l'autodeterminazione e insieme tutela l'integrità territoriale degli Stati che si comportano in conformità a quel principio e che hanno un governo capace di rappresentare l'intero popolo del territorio, senza distinzioni. Molti hanno letto questa clausola come una condizione: la protezione dei confini non è incondizionata.

Serve però una precisazione onesta. Le risoluzioni dell'Assemblea generale non hanno la forza vincolante di un trattato e non creano obblighi diretti. Pesano come interpretazione condivisa, soprattutto quando vengono adottate con largo consenso e richiamate a lungo nel tempo. Chi le cita come se fossero legge esagera; chi le liquida come carta straccia sbaglia altrettanto.

Cosa dice davvero, e cosa non dice

• Dice che l'autodeterminazione dei popoli è uno dei principi su cui poggia l'ordine internazionale, non un'aspirazione morale generica.
• Dice che i popoli hanno titolo a un governo che li rappresenti e a scegliere il proprio assetto politico.
• Non dice chi sia esattamente un popolo: la Carta non ne offre una definizione, e questa resta la questione più controversa di tutte.
• Non dice che esista un diritto automatico a separarsi da uno Stato esistente, né descrive una procedura per farlo.
• Non dice nemmeno il contrario: non congela le frontiere per sempre, e la pratica internazionale mostra che gli Stati nascono, si uniscono e si dissolvono.

C'è poi un punto che viene confuso spesso. La Carta non stabilisce quando un'entità è uno Stato: all'articolo 4 si limita a dire che l'ammissione alle Nazioni Unite è aperta agli Stati amanti della pace, con una procedura che coinvolge il Consiglio di sicurezza e l'Assemblea generale. I criteri per riconoscere l'esistenza di uno Stato stanno altrove, e in particolare in un trattato del 1933 che abbiamo riassunto parlando della Convenzione di Montevideo e dei criteri dello Stato.

La Carta delle Nazioni Unite non è un talismano da esibire né un ostacolo insormontabile. È un testo di compromesso, scritto in un momento drammatico, che ha aperto una porta e insieme ha piantato dei paletti. Chi vuole discutere di autogoverno con serietà fa bene a conoscerne le righe scomode quanto quelle favorevoli, perché solo così si evita di essere smentiti alla prima obiezione. Per continuare, due letture utili: diritti dei popoli e diritto internazionale, che inquadra il tema nel quadro più ampio delle fonti, e autonomia, indipendenza e autodeterminazione, che mette ordine fra parole usate troppo spesso come sinonimi.